Lezioni di giustizia amministrativa

Il testo trae spunto dalle lezioni tenute dall’autore prima all’Università di Pavia, poi all’Università cattolica di Milano. Una nuova edizione è parsa opportuna per dare conto di alcuni sviluppi recenti maturati nel dibattito sulla giustizia amministrativa e in particolare sul processo amministrativo. Ancora una volta questi sviluppi sono riconducibili in misura principale alla giurisprudenza amministrativa, che dopo il primo decennio dall’entrata in vigore del codice sembra orientarsi con maggiore sicurezza e autonomia anche rispetto agli orientamenti consolidati prima del codice. Nello stesso tempo rimangono ancora evidenti alcuni problemi di fondo, che fino ad oggi resistono a qualsiasi tentativo di soluzione: si pensi alle incertezze sul sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche dell’amministrazione o all’incidenza di certi orientamenti della Corte di giustizia, soprattutto nel contenzioso sui contratti pubblici, che talvolta coinvolgono anche alcuni principi della nostra giustizia amministrativa. Per questi aspetti il quadro generale, dopo il primo decennio di vigenza del codice, appare tutt’altro che consolidato. Anche nella presente edizione si è continuato a dare rilievo alla giurisprudenza, nella logica però sempre di valorizzare gli argomenti e le ragioni, più che le soluzioni in quanto tali. Un volume che raccoglie lezioni dovrebbe contribuire a sostenere l’attenzione degli studenti per il ‘perché’ di un modello o di un istituto, superando una conoscenza meccanica del ‘come’. In questo quadro non possono sfuggire tensioni e, forse, derive più generali, che anche in ambito processuale traspaiono nelle pronunce degli organi cui è assegnato un ruolo più alto, di nomofilachia: ruolo che dovrebbe valere come mezzo di osservanza della legge e quindi, non va dimenticato, dovrebbe contribuire anche a realizzare il principio democratico, ma che talvolta viene interpretato come titolo di legittimazione per affermare soluzioni nuove rispetto all’assetto in cui si ambienta la legge stessa. Si tratta, in ogni caso, di profili che possono essere colti e valutati solo se si sia raggiunta una buona conoscenza dell’assetto della giustizia amministrativa e, in particolare, del codice del processo amministrativo. Il codice non è solo un punto di partenza, ma è innanzi tutto il testo fondamentale da approfondire e su cui ragionare. Anche in questa edizione, comunque, è stato conservato lo spazio per i riferimenti storici e per i principi costituzionali. I primi appaiono necessari per dar conto di un sistema di tutela giurisdizionale che ancora oggi – nonostante il compimento della codificazione – ha come giustificazione fondamentale la sua tradizione. I secondi costituiscono la traccia essenziale per cogliere e valutare i grandi temi della tutela del cittadino nei confronti dell’amministrazione. La giustizia amministrativa non è un’opzione che si possa sacrificare, magari in base a valutazioni di ordine macroeconomico, ma è uno strumento fondamentale per realizzare lo Stato di diritto e la dignità del cittadino. La nostra Costituzione lo afferma in termini inequivocabili. L’immagine costituzionale dell’amministrazione è definita anche dalla giustizia amministrativa. In considerazione della finalità didattica, il quadro della giustizia amministrativa è descritto facendo riferimento soprattutto agli elementi di maggior rilievo e senza alcuna pretesa di completezza, trascurando in ogni caso valutazioni critiche o riflessioni personali che avrebbero richiesto analisi più complesse. Non sono state considerate previsioni speciali, come quelle che stanno accompagnando l’attuazione del PNRR con effetti anche sul processo amministrativo. Viene naturale osservare che il legislatore, anche in condizioni d’emergenza, dovrebbe essere molto prudente nei suoi interventi sugli istituti processuali, perché l’obiettivo di risolvere problemi particolari finisce spesso col sacrificare ragioni più generali ed equilibri di fondo. Ad ogni modo nel testo, in coerenza con la sua finalità, si è scelto di non riservare specifica attenzione ad interventi che fino ad oggi appaiono solo contingenti e transitori.